Чи надовго старий жениться: Захід змусив реформувати українську митницю

Новий закон про митну реформу докорінно змінює принцип формування складу Державної митної служби, обіцяє здолати корупцію та контрабанду – хоча, всі попередні спроби перезавантаження провалилися, а про "докорінні зміни принципів" щодо численних об’єктів реформ ми вже чуємо не вперше.

Україна з дня здобуття незалежності невпинно і ненастанно воює зі своїм внутрішнім ворогом – корупцією. На жаль, чи то зірки не так стоять, чи просто не судилось, а чи то ми усі 33 роки граємо у договорняк – та "рахунок на табло", традиційно, на користь корупціонерів. Головною "чорною дірою" фінансового балансу нашої країни є легендарна українська митниця, де, за оцінками експертів, щорічно "губиться" щонайменше 150 мільярдів гривень. Навіть в умовах повномасштабної війни, коли задля фінансування хронічно дефіцитного державного бюджету уряд ініціює підвищення податків для населення – стати митником на західному кордоні – справжня "українська мрія" амбітних молодих людей, не обтяжених мораллю, а будинки самих скромних держслужбовців, що пильно стережуть наш економічний кордон, у областях поруч з ЄС чи морськими портами, нагадують палаци Тоскани.

У пересічних українців митниця цілком заслужено має ретельно вибудуваний протягом десятиліть імідж наскрізь корумпованої структури. Гірше ставлення, згідно опитувань, лише до суддів (цікаво, кого з них самі судді та митники вважають чемпіонами з корупції?). Такі дані надає дослідження компанії Info  Sapiens, проведене за результатами 2023 року на замовлення НАЗК. 

Звісно, така ситуація аж ніяк не могла влаштовувати інших претендентів на корупційну першість, тож, народні депутати вирішили втрутитись у цю ганебну ситуацію, і зробили важливий крок на шляху "виправлення" Державної митної служби (ДМС) – прийняли закон з красномовною назвою "Про внесення змін до Митного кодексу України щодо встановлення особливостей проходження служби в митних органах та проведення атестації посадових осіб митних органів" (в добрий час, з Богом, - УНІАН).

Ключовою новацією закону з довжелезною назвою є створення разом з представниками міжнародних організацій спільних комісій, які б суворо і жорстко атестували керівництво відомства всіх рівнів – як голову ДМС, так і керівників підрозділів.

Хоча і співпало це рішення з візитом до України моніторингової місії МВФ, яка досягла "попередньої угоди" щодо надання Україні 1,1 мільярда доларів кредиту, українські реформатори і законотворці одностайні: те, що гроші дуже були потрібні, не важливо, головне – реформи. Проте у МВФ теж не пальцем роблені спеціалісти сидять, тож, остаточне рішення щодо виділення коштів буде прийматись "у найближчі тижні" виконавчою радою Фонду, виходячи з того, чи впорається наша держава з виконанням так званих структурних маяків – запровадженням реформ, серед яких, зокрема, і оця митна.

Місія МВФ прибула до Києва 11 вересня, а вже 17-го законопроєкт про митницю було підтримано Верховною Радою, і одразу – "в цілому". За тиждень народні депутати прийняли також закони про приватизацію держбанків, фінансові рейтинги, аграрний реєстр, середньострокове планування місцевих бюджетів, процедури банкрутства та ін. Всі ці теми є "маяками" для МВФ, а також для Світового банку,  США та ЄС.

Тобто, депутати дуже поспішали, щоб встигнути до засідання виконавчої ради МВФ прийняти все те, із чим зволікали ще з весни. Виходить, що спочатку реформі митниці офіційний Київ опирався, але врешті його до цього примусили "західні партнери". Reuters пише, що переговори були "важкими". Ну, може, й важкими, але як гроші дуже треба – доводиться і потерпіти.

Гарний початок

Більшість фахівців, не зважаючи на певну іронічність ситуації навколо чергової турбо-реформи (яка, хоч і давно назрівала – ще довше відкладалася), налаштовані після прийняття закону з довгою назвою оптимістично.

Очікувано, найгучніше дифірамби реформі співають представники влади. Наприклад, Олександр Ковальчук, народний депутат від "Слуги народу", заступник голови парламентського Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики, сповнений ентузіазму щодо реформи, але зазначає, що це лише – початок. Чого ж так довго зволікали тоді? – на це питання політики воліють не відповідати.

"Парламент більшістю голосів підтримав другий із шести законопроєктів, спрямованих на реформу митниці. Ми називаємо його "Реформа митниці 2.0". Цей законопроєкт націлений на перезавантаження органів влади, а саме - керівника митниці і керівників та заступників регіональних відділень, - каже нардеп. – Вони обиратимуться як українськими фахівцями, експертами, так і нашими міжнародними партнерами для того, щоб кандидати відповідали критеріям професійності, щоб у них у минулому не було випадків корупції чи зловживань".

Серед найбільших прибічників ініціативи – також депутат від "Голосу" Ярослав Железняк, який першим і повідомив про результативне голосування у Раді й підкреслив, що це рішення є "найкращим, що можна було з нашого боку зробити для збільшення надходжень у бюджет". 

Підтримали раптову і потужну рішучість Верховної Ради і посли "Великої Сімки", а також – бізнес-спільноти. 

"Вітаємо Верховну Раду з успішним прийняттям законодавства про реформування митної служби. Боротьба з тіньовими ринками, зменшення корупції та збільшення надходжень до бюджету є критично важливими для підтримки військових зусиль та забезпечення фінансової стабільності України", - повідомили у мережі Х посли G7.

Так само підтримали реформу й у Європейській бізнес асоціації. Щоправда, зважаючи на попередній досвід, представники ЄБА "підтримують" вкрай обережно та менш оптимістично, бо бояться, що корисні реформи залишаться лише "на папері". 

"Серед опитаних керівників членських компаній Асоціації 35% визначають податкову та митні реформи серед пріоритетних завдань. Нещодавно були прийняті важливі законодавчі зміни, які мають запустити реформу Бюро економічної безпеки та Державної митної служби. Водночас важливо, щоб ці реформи не залишились "на папері", а були повною мірою втілені в життя. Сподіваємось, що позиція бізнесу буде взята до уваги", - зазначили там. Тобто: щоб, після того, як гроші дадуть, реформа не зупинилась.

…Бо це вже – далеко не перша спроба реформувати митницю. І всі, хто спостерігає за цим процесом хоча б останні 10 (!) років, великого оптимізму не випромінюють, пам’ятаючи про провали всіх без виключення минулих спроб.

Чому ж тоді деякі фахівці налаштовані так оптимістично цього разу?

Чи не станеться чергового провалу  

На думку В’ячеслава Черкашина, експерта з питань податків та директора Інституту соціально-економічної трансформації, головна "новизна" цієї спроби у принципово новій системі відбору кандидатів. 

"Спроба перезавантаження є унікальною за процедурою конкурсу на посаду голови ДМС, а саме – домінування іноземних експертів. Тобто, є шанс обрати заздалегідь не заангажовану до поточної системи, професійну та некорумповану особистість, - вважає пан Черкашин. – Своєю чергою, переатестація особового складу дозволяє кардинально оновити склад митниці та спробувати переломити ідеологію роботи відомства – від корупції до співробітництва з платниками податків. Завдання дуже амбіційне та нетривіальне. У будь-якому випадку це спроба оновлення, якій сьогодні немає альтернативи".

Схожої думки притримується й Олег Гетьман, економічний експерт з Економічної експертної платформи (ЕЕП). 

"Ця реформа відрізняється всім. Ще не було такого, щоб митниця була перезавантажена за вирішального голосу міжнародних експертів. Буде сформована комісія, яка обере голову відомства, а потім схожі комісії будуть переатестовувати всіх керівників підрозділів та інші кадри, - наполягає фахівець. – Комісії будуть з вирішальним голосом міжнародних експертів. Це перезавантаження за принципом НАЗК та НАБУ – з комісіями з доброчесності чи етичними комісіями, з перевіркою майнового стану".

Просто мед у вуха, але ж, не можна не згадати, що з плином часу український вільнолюбний корупційний дух "поз’їдав" і західних емісарів, і саму ідеологію "імпортних" реформ у відповідних інституціях, де впроваджувалося "озахіднячення". Крім згаданих Гетьманом правоохоронних органів, можна згадати також і національні корпорації, на кшталт "Нафтогазу" та "Укренерго" тощо.

Чи не спіткає та ж доля і реформу митниці – дізнаємось лише з плином часу.

…Утім, побудьмо трохи оптимістами. На прохання УНІАН Олег Гетьман описує простими словами весь алгоритм митної реформи та її можливі наслідки. 

"Закон про митницю прийнятий в цілому – очікуємо лише підпис президента, щоб всі ці механізми запустилися. Після цього міжнародні організації мають надати трьох своїх представників до комісії, яка обиратиме керівництво митниці. Також своїх трьох представників представить Кабмін. З цих шести фахівців і буде сформована комісія, яка обере голову, - пояснює експерт. - Вже разом з головою митниці буде сформована наступна комісія – теж з міжнародниками – по переатестації всього іншого складу митниці. Тож, найближчим часом очікуємо нового голову відомства".

Втім, "найближчим часом" - це протягом наступного року, адже, якщо народні депутати зволікали з прийняттям закону, то можна очікувати на затримки й на інших етапах. Бо хто з посадовців бажатиме, щоб його переатестовували не звичні "куми-свати", з якими все давно домовлено, а якісь незрозумілі іноземці? Але повернемось до алгоритму реформи – що вона несе для безпосередньо бізнесу з точки зору процедур.

"Процедурні зміни відбуваються паралельно з цим законом. Певні покращення процедури для бізнесу очікуємо після імплементації європейського Митного кодексу. Але головне зараз - це кадри, а не процедури. Бо коли корупціонерів на всіх ланках змінять адекватні люди, то бізнес одразу це відчує, - наполягає фахівець Економічної експертної платформи. – Сам закон спрямований не на процедури, а на головне – на "створення" "якісного" очільника митниці, незалежного ні від кого (просто за бажанням його ніхто не зможе звільнити), але з незалежними аудитами. Кадри - це основа основ, яка дозволить реалізувати 95% всіх змін на митниці. Бо хтось повинен буде викривати "схемників", контролювати "чорні" вантажі та все інше, але не чіпати "білих" імпортерів".

Вважаємо за потрібне тут зробити ремарку – про держкорпорації і антикорупційні відомства нам теж свого часу розповідали, що їх керівництво не можна буде просто так звільнити, та де тепер усі ті хлопці і дівчата, обрані на прозорих конкурсах американськими кураторами?.. Утім, ми ж обіцяли побути оптимістами. 

Олег Гетьман також визнає, що новий закон – не вся реформа, але "головна її частина". Безпосередньо процедури будуть міняти вже з новим керівництвом ДМС. Але бізнес це обов’язково відчує – як "білий", так і "чорний", запевняє експерт. 

""Білий" бізнес не будуть зайвий раз зупиняти на кордоні, перевіряти, нараховувати іншу митну вартість. А ось для "чорного" бізнесу, навпаки, це буде вирок – перекриття його роботи. Бути "білим" стане перевагою", - описує неймовірні перспективи Олег Гетьман.

Втім, щодо підрахунків впливу реформи на держбюджет фахівець більш обережний.

"Ми у Економічній експертній платформі не віримо, що одразу після прийняття закону всі втрати через контрабанду будуть повернуті до бюджету. Але це буде відбуватися поступово, по 30-40 мільярдів гривень додаткових надходжень на рік, - продовжує фахівець. – Крім того, цей закон розблоковує західну допомогу вже зараз. Він є серед "маяків" МВФ, виконання яких пришвидшує отримання західної допомоги. Це мільярди доларів, які отримає бюджет України ще до кінця року".

30-40 мільярдів – це багато чи мало, з огляду на загальні втрати? Скільки країна взагалі недоотримує через "діряву" митницю? 

Які "схеми" на митниці є найбільш поширеними

За даними "Порівняльного аналізу фіскального ефекту від застосування інструментів ухилення/уникнення оподаткування в Україні", проведеного фахівцями Економічної експертної платформи та Інституту соціально-економічної трансформації, обсяг втрат для країни від різних махінацій на кордоні сягає 270-450 млрд грн, а безпосередньо втрати бюджету – від 80 до 150 млрд грн. 

Відзначається, що порахувати ці втрати доволі важко, адже це як збитки від прямої контрабанди, так і різні "сірі" схеми. А звідки цей "сіряк" взагалі взявся? Просто в Україні дуже неоднозначне поняття "контрабанди", яке розділили на наступні групи:

• культурні цінності; 
• отруйні, сильнодіючі та вибухові речовини; 
• радіоактивні матеріали; зброя та її частини або боєприпаси; 
• спеціальні технічні засоби негласного отримання інформації;
• наркотичні засоби, психотропні речовини, їх аналоги чи прекурсори або фальсифіковані лікарські засоби; 
• лісоматеріали, зокрема необроблені, або пиломатеріали цінних та рідкісних порід дерев, а також інших лісоматеріалів, заборонених до вивозу. 

Принаймні так це описує звіт аналітиків – що перелік саме контрабанди в Україні дуже обмежений і не охоплює найбільш популярний "контрабас" - цигарки, паливо чи побутову електроніку. Тобто, якщо ти везеш через кордон не радіоактивні вибухонебезпечні отруйні наркотики, шпигунські "жучки" або культурні цінності з лісоматеріалами, то це, ніби, не така вже й "контрабанда" – знайдеться "схема" для легалізації. 

Відносно розмите поняття "контрабанди" дає дуже широкий простір для махінацій. Це видно завдяки порівнянню того, що проходить українською митницею та паралельно – митницями наших партнерів. 

Наприклад, за підсумками 2022 року, вартісний розрив імпорту з Румунії склав 1,5 млрд доларів США. Тобто, це різниця між тими цифрами, які задекларували товаровласники на виїзді з Румунії і показали уже на в’їзді в Україну, на нашому кордоні. Відповідний показник у Польщі – 4,9 млрд дол., у Угорщини – $970 млн і т. д. А є ж ще український експорт, який українська митниця теж рахує, так би мовити, "неуважно".

І так – по кожній країні, з ким в нас є спільні торговельні зв’язки. Зокрема й по РФ – даних по 2022 року немає, проте у  2021 році "розрив" між показниками російською й українською митницями склав 2 млрд дол. лише по імпорту! Цікаво, кого РФ "дотувала" за рахунок цієї різниці на митниці і чому українські митники "не помічали" такий шалений обсяг товарів? 

Вартісний розрив у показниках української та закордонних митниць показує, скільки грошей "пропадає" саме з української сторони – як по імпорту, так і по експорту / Статистика: Економічна експертна платформа та Інститут соціально-економічної трансформації. 

Через такі схеми український внутрішній ринок сповнений різної "сірої" продукції, яка наче й не класична "контрабанда", але все одно не враховується при перетинанні кордону – або повністю, або частково (має занижену митну вартість). 

Безпосередньо основні схеми махінацій звіт приводить наступні: 

• Викривлене декларування (переміщення з приховуванням від митного контролю);
• Переміщення поза митним контролем ("чорна" контрабанда);
• Зловживання пільгами (зокрема це так звані "піджаки" та "кур’єрські" посилки);
• Перерваний режим (коли товар заходить як "транзит", але в Україні й залишається). 

"Піджаком" називають людину, яка перетинає кордон з ЄС з "комерційним" вантажем, який, однак, декларується к "особисті речі". Така людина  може перевозити "особисті речі" вартістю до 500 євро за раз, і робити кілька таких "подорожей" на добу. Це ті ж самі "човники" з 90-х. Вони провозили товари малими партіями, за що отримували певний відсоток від вартості товару. З 2018 року це явище обмежили 1 перетином кордону на добу. 

Проте повністю воно не зникло, а перетворилося на "каруселі", коли туди-сюди бігає через кордон не одна людина, а декілька. Звісно, у порівнянні з минулими роками це не головна схема, але дуже популярна як додатковий заробіток у прикордонних місцевостях.

Засилля "сірого" імпорту в Україні перетворилося на цілі індустрії, особливо у базарній торгівлі (спитайте на будь-якому ринку, як саме продавець імпортний товар отримав) та в інтернеті.

На цьому тлі є групи товарів, які є рекордсменами. Це паливо та цигарки, про що також зазначає аналітичний огляд – на них припадає до 50 млрд грн митних втрат щороку. 

…І як ви розумієте, митники, що стоять у пунктах перетину кордону, чудово знають в обличчя усіх "піджаків". Можемо лише сподіватись, що вони ігнорують їх виключно з любові до ближнього, намагаючись підтримати родини своїх бідних кумів, друзів, односельців-"піджаків"…

"Чорне" і "біле"

Через "чорний" імпорт страждає не лише держава, але й "білий" бізнес, який змушений закладати у кінцеву вартість товару мита, податки на повну митну вартість та ін., а "чорний" імпортер може на цьому всьому зекономити й запропонувати покупцю значно дешевший товар. 

Олег Гетьман вважає, що всі ці схеми "зав’язані" на людей на митниці, які безпосередньо й обирають, який товар "білий", а який "чорний": людський фактор для митниці – це ключове. А реформа, якій дали старт 17 вересня, та оновлений керівний склад митниці, на його думку, під тиском міжнародних організацій та незалежного аудиту, дозволять цю ситуацію змінити. 

"Очікується, що станеться унеможливлення викривлення конкуренції між "чорним" і "білим" бізнесом. Бо зараз через "чорних" імпортерів, які масово завозять товари (за "схемами", - УНІАН), втрати для бюджету складають від 120 до 150 млрд грн щороку. Завдяки цьому "чорний" бізнес виграє конкуренцію у "білого", який змушений більше витрачати на розмитнення", - описує експерт можливі економічні наслідки прийняття митного закону. 

Щоправда, ефект цей навіть в разі оперативної зміни керівництва все одно не буде швидким, як ми зазначали вище, він дозволить збільшувати митні надходження лише до 40 млрд гривень на рік, починаючи з наступного. Втім, це якщо пощастить…

Реформа дійсно є вкрай нагальною. Вона була на часі ще десятиріччя тому. Але є два "але". Перше - це те, що її впровадження відбувається не природнім шляхом, а через жорсткий тиск Заходу та міжнародних організацій, таких як МВФ чи Світового банку. Отже, у системі державної влади знайдеться чимало тих, хто саботуватиме та гальмуватиме її впровадження, чи спробує з часом відкотити зміни на краще. 

А друге – прийняти реформу "на папері" - в принципі не означає отримати гарний результат на практиці. Досвід всіх попередніх спроб реформувати українську митницю демонструє це максимально наочно (пригадується старий радянський анекдот про "Прокляте місце"). Сама система обов’язково буде опиратися, а тому швидких змін на рівні підрозділів точно не варто очікувати навіть після зміни верховного керівництва.

Попри це, всі аргументи "проти" розбиває вщент один простий факт – нам конче потрібні гроші. Взяти їх можемо або у своїй економіці (а мита є одним з головних наповнювачів бюджету), або у кредиторів. І обидва рішення "зав’язані" на закон про перезавантаження митниці. Таким чином, в України просто немає іншого виходу, як його якнайшвидше впровадити. "Контрнаступ" на корупцію та контрабанду, де задіяні сотні мільярдів гривень, не менш важливий, ніж контрнаступ на фронті. 

Андрій Попов

УНІАН в Google News